分配制度改革与民生(一)：以改善民生问题为重点深化初次分配制度改革
收入分配与人民幸福安康息息相关。党的十七大报告把深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入作为当前改善民生的重大举措，明确提出要“处理好一个关系，完善两项制度，实现三个提高”。即“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系”，“要坚持和完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度”，“逐步提高居民收入在国民收入中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，着力提高低收入劳动者收入。”认真学习中央关于收入分配的论述，本人深刻体会到，在新的历史发展时期，应当进一步解放思想，以改善民生为重点，充分重视深化初次分配制度改革，处理好效率与公平的关系，着力建立科学合理的企业工资分配制度和正常增长机制，形成合理有序的分配格局，逐步扭转收入分配差距扩大趋势，推动和谐社会建设。 进一步解放思想，充分认识初次分配在国民收入分配体系中的重要地位与作用
任何一个国家的国民收入分配至少包括两个层次，即初次分配和再分配。十七大报告第一次明确提出“初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系。”这表明，中央对收入分配的指导思想有了新的发展和升华。不仅再分配要处理好效率与公平问题，初次分配也要处理好效率与公平的关系。初次分配是指在生产过程中按各生产要素对产出直接作出贡献的份额进行分配，又称第一次分配。经初次分配后，国民收入分解为劳动报酬（劳动者收入）、企业收入和国家财政收入三个部分。绝大多数劳动者的生活来源主要是从初次分配中获得的。工资是劳动者付出劳动后依法取得劳动报酬的最基本的表现形式。而且，随着生产范围的扩展和生产方式的改变，初次分配的范围从过去仅局限于第一、二产业扩大到第三产业中的生产性服务部门。因此，在社会从业人员中，至少有80％以上的人员是通过初次分配获得其最基本的生活来源的。人民的幸福与收入分配密切相关。人民生活是否普遍得到改善，取决于劳动者的工资分配水平是否随着经济发展逐步提高，其占国民收入的比重是否随经济发展逐步提高。人们对生活是否感到幸福，主要取决于初次分配是否公平合理。
由此可见，初次分配在国民收入分配体系中具有十分重要的地位与作用。但是在目前的实践中，人们对收入分配的认识还存在很大偏差，主要表现为“三重、三轻”，即重市场调节，轻政府调控；重二次分配，轻一次分配；重宏观分配格局调整，轻微观制度和机制的建立。认识上的偏差，导致初次分配领域的改革不到位，相关制度不健全，宏观调控与干预乏力，出现了收入分配不公、贫富差距不断扩大的趋势。这对于指导深化收入分配制度改革、构建和谐社会十分不利，必须予以纠正。在新的历史发展阶段，我们在收入分配领域必须以科学发展观为指导，进一步解放思想，提高认识，深化改革，消除体制障碍，促进分配公平。首先，必须坚决改变重市场调节，轻政府宏观调控的思维定式。在近30年来的改革开放进程中，为了培育市场主体，我国逐步把工资分配大权由国家集中管理下放给企业，让企业自主分配。于是有人片面地认为，在市场经济条件下，应当把工资分配决定权完全交给企业，即交给企业经营者，政府不要直接干预。这些认识是片面的。把工资分配自主权交给企业，是交给企业劳资双方，由双方根据市场供求情况协商决定，而不能由企业行政单方面决定。由于认识不到位，导致改革不到位。企业自主分配变成企业经营者单方面任意决定工资分配的挡箭牌，企业内部无法形成由劳资关系双方共同协商决定工资分配的机制，政府也无法对初次分配进行有效的干预和调控，在初次分配环节就难以实现分配的公正公平。其次，要坚决纠正重二次分配，轻初次分配的做法。随着改革开放的逐步深化，我国把工资分配自主权全部下放给企业后，政府有关部门把主要精力放在再分配上，对初次分配基本上是放开不管。结果导致从上个世纪90年代以来，在国民收入初次分配中，出现了分配严重向资本所有者倾斜的情形。据中国社会科学研究院统计，从1990年到2005年，我国劳动报酬占GDP的比重，从53.4％下降至41.4％，下降了12个百分点。财政收入近年来每年以高于GDP数倍的速度增长，不仅挤占了企业利润，而且也挤占了工资。导致生产一线职工的工资增长缓慢、工资偏低，收入差距扩大。针对上述问题，近年来，各级政府加大财政转移支付力度，加大
了对教育、医疗、社保和一些公共服务的投入，试图通过二次分配来解决初次分配不公问题，这本来无可厚非。但是，实践证明，如果仅仅依靠再分配来解决公平问题成本很大，难度更大。再分配的功能主要是通过税收和财政转移支付等手段，重点调节地区、部门、城乡之间和不同群体之间的收入关系。如果调节力度过大，运用不当，出现奖懒罚勤效应，不仅会增加调节的成本，而且会损害初次分配的公平性，也会损害效率。由此可见，初次分配是基础性分配。政府要充分重视深化初次分配制度改革，处理好效率与公平的关系，特别是当前要充分重视解决好初次分配的公平问题，如果初次分配不公平，靠再分配是难以解决的。第三，要坚决克服重宏观分配格局调整，轻微观分配制度和机制建设的做法。在市场经济条件下，宏观分配格局主要涉及国家、企业和个人的收入分配比例关系，政府宏观调控的一项重要任务就是合理调整这三者之间的比例关系。重视宏观分配格局的合理调整是应当的，也是必要的。但是宏观分配格局调整与微观层次分配密切相关。如果不重视微观层次特别是企业工资分配制度和机制建设，就难以在企业内部建立起公平合理的分配制度和正常的增长机制，难以实现初次分配效率与公平的统一，难以实现宏观分配格局的合理调整。现阶段我国初次分配水平低，生产一线员工工资增长缓慢，其根源在于初次分配领域尤其是各类企业工资分配由企业老板单方面说了算，企业内部还没有建立起一整套与社会主义市场经济发展相适应的科学合理的工资分配制度和正常增长机制。企业老板片面压低工资分配水平，尤其是一线员工的分配水平，这就不仅难以保证分配公平，更难以提高劳动报酬在初次分配中的比重，难以提高居民收入在国民收入中的比重，难以实现宏观分配格局的合理调整。因此，必须在上述三个环节进一步解放思想，充分重视初次分配的制度建设，重视通过深化企业工资分配制度改革，着力建立公平合理的分配制度和正常的工资增长机制与决定机制，才能有利实现宏观分配格局的调整优化。
进一步深化初次分配制度改革的设想
针对当前我国收入分配方面存在的突出问题，本人认为，当前和今后一个时期深化收入分配制度改革的指导思想是以十七大报告精神和科学发展观为指导，以改善民生为重点，进一步解放思想，着力深化初次分配制度改革，切实改变初次分配的体制性障碍和分配不公问题，按照“处理好一个关系，完善两项制度，实现三个提高”的要求，着力在企业内部建立起科学合理的工资分配制度，推进制度和机制创新，着力消除体制性障碍，实现分配机会公平和过程公平，逐步扭转收入差距扩大（结果不公平）的趋势。
首先，要冲破体制性障碍，积极引导企业建立公平合理的工资分配制度，推进制度创新 由于受传统的城乡分割体制和企业内部多种用人制度的影响，目前不少企业在工资分配方面仍然存在着按员工身份进行分配的情况。企业的工资分配制度是按照不同的用工形式（员工身份）设计的，因而存在着以户籍制度为基础的身份性歧视而造成严重的同工不同酬现象。大量的农村劳动力进城务工，由于受城乡分割体制的影响，农民工无法与城镇劳动力享受同等的工资福利待遇；在城镇居民内部，不少企业和企业化管理的事业单位在改制过程中，沿袭了“新人新制度，老人老制度”的政策，对体制内的老员工采取了特殊保护的措施，给予较高的工资；而对新招员工和体制外、编制外的员工以及劳务工，则给予比较低的报酬。在一个企业单位内部，形成了两种不公平的分配制度，导致同工不同酬、收入分配差距扩大的趋势日趋严重。针对上述问题，当前我们要抓住贯彻《劳动合同法》的有利时机，引导用人单位树立以人为本、人人平等的工资分配观，冲破劳动用工和户籍等各种体制性障碍，在企业工资分配中全面贯彻按劳分配为主的原则，通过深化工资制度改革，切实改变按员工身份进行分配的做法。对直接涉及劳动者切身利益的劳动报酬问题，坚持按照法定程序，经与职工代表或工会民主协商后，制定企业内部科学合理的工资分配制度和分配方案。不同类型企业可根据实际情况，实行不同的分配形式，但是对本企业所有员工都应当一视同仁，实行同工同酬，不能歧视。同时重视处理好初次分配中效率与公平的关系，从而实现分配起点公平和
过程的公开、公平、公正。
其次，要全面推动企业建立完善工资集体协商制度，推进企业工资决定机制创新
市场经济国家的实践证明，资本与劳动的矛盾是市场经济条件下普遍存在的。市场机制不能“自然和自动”地实现资本与劳动的平衡，劳资双方之间的谈判协商是实现这一平衡的基础。在体制转轨进程中，我国把工资分配权下放给企业，不只是下放给投资者和经营者，而是下放给企业劳资双方。特别是在目前我国仍存在着劳动力供大于求和强资本弱劳动的情况下，劳动者处于弱势地位。如果让企业老板单方面决定工资，他们受追求利润最大化本能的驱动，往往会千方百计压低劳动者的工资，赚取更多的利润，造成普通劳动者工资增长缓慢和高低收入拉大的情况。因此，必须借鉴国外成功经验，在把工资分配决定权下放给企业的同时，着力通过深化改革，依法推动建立工资集体协商制度，由劳资双方通过工资集体民主协商来决定本企业工资分配的形式和分配水平等。然而目前要推进这一工作，还存在着劳资双方协商主体严重缺位的问题。国有企业工会只是作为企业的“职能部门”而存在，难以真正代表员工的利益。非国有企业工会组织不健全或没有建立工会，行业工会也基本没有建立，无法开展集体协商。深化改革，就是要采取有力措施，在这方面探索出一条具有中国特色的工资集体协商的新路子。一是要着力培育协商主体，特别是培育企业或行业的工会组织。确实难以成立工会的企业或行业，应当通过一定的方式，选举职工代表，建立具有中国特色的企业职工代表大会制度，与企业行政方面就工资分配问题进行集体协商。二是要创造条件推进区域或行业工资集体协商。要选择有条件的行业和地区，建立行业商会和工会组织，推动它们依法开展行业性或区域性的工资集体协商，解决中小企业协调主体缺位、协调能力欠缺等问题，扩大工资集体协商的覆盖面。三是严格按照《劳动合同法》的规定，由县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，充分发挥这一平台的作用，及时研究解决工资集体协商中的重大问题，指导企业开展行业性或区域性工资集体协商，形成运行有序的工资决定新机制。
第三，要继续深化国有垄断企业的工资分配制度改革，推进国企工资分配自我约束机制和政府监控机制的创新
目前国有垄断企业工资分配方面存在的主要问题，集中表现为依托行政垄断资源和垄断价格，获取高额的利润，并凭借自主分配获得了过高的收入。此外，其内部也存在着分配不公的问题。一些企业对体制内人员给予较高的报酬，对体制外的新员工，则给予较低的工资，导致同工不同酬。这些问题的存在，其症结在于缺乏公平合理的分配制度和健全的自我约束机制以及监控机制。有专家提出，对国有垄断企业的工资分配，其根本途径在于从外部打破垄断，引入竞争，加强税收调节，内部分配可以不管。对国有垄断企业的工资改革，除了打破垄断，强化税收调节外，当前是要着力研究建立完善符合国企特点的工资总量决定机制和自我约束机制。主要是通过进一步完善工效挂钩办法，决定企业可供分配的工资总额，使其工资总额与经济效益实现同步增长；其次要按照《劳动合同法》的规定，通过民主程序在企业内部建立起科学规范、公平合理的工资分配制度，合理拉开不同岗位之间的分配差距，合理确定经营者收入水平。这些制度一旦建立，需向职工公布，以形成自我约束机制；第三，要全面建立集体协商制度，通过集体协商，合理确定工资分配形式、水平和增长幅度。当地劳动行政部门要依法对工资集体合同依法进行审查，以加强对工资分配的监控。通过上述三项制度创新，形成企业内部工资正常增长机制和自我约束机制以及政府监控机制，以保证其工资分配公平合理并与效益保持大致同步增长，防止企业通过过高的分配侵蚀利润，以促进社会各行业和企业间的分配公平。
第四，加快工资立法，把改革成果上升为法律，实现各类企业工资决定机制和正常增长机制的制度化
一般来说，生产决定分配。经济增长和劳动生产率的提高是工资增长的最终决定因素。但
是在市场经济条件下，经济增长了，企业工资能否同步增长，则取决于企业内部工资分配的水平由谁来决定。当然，劳动力供求状况是一个很重要的决定因素。但我国目前仍然是一个劳动力供大于求的国家，单纯依靠市场调节，是难以形成正常的增长机制的。况且，工资增长机制与决定机制密切相关。要建立工资正常增长机制，首先必须进一步完善工资决定机制。因此必须加快工资立法，从法律上规定，在经济发展和劳动生产率提高的基础上，保证职工工资收入同步增长。不同类型的企业可以采取不同的工资分配决定方式和增长方式。对国有企业可以继续实行并完善工资总额同经济效益挂钩的办法，以保证职工工资随效益增长而增长；对非国有企业，主要通过实行劳资双方集体协商的办法来决定工资增长水平和速度问题。其次要通过法律明确规定，经集体协商依法确定的工资总额，允许全部进入成本，税前列支。第三是要定期调整税收起征点。目前，税收起征点过低，不仅抑制了企业分配的水平，而且也抑制了职工实际的工资收入水平。因此，要通过立法明确规定税收起征点原则上每两年至少调整一次，以保证职工工资的实质增长，防止中低收入劳动者工资增长后，国家又通过税收形式把职工个人收入转化为国家财政收入。
第五，要继续深化工资管理体制改革，推进工资分配宏观调控机制创新
改革开放以来，我国政府对工资分配的管理职能发生了重大的变化。主要是由过去直接管理转变为间接管理。但是在转制过程中，适应社会主义市场经济发展需要新的工资分配管理体制和机制尚未建立起来。集中表现为机构改革后，政府在工资管理职能上存在缺位、错位和越位现象，有的地方甚至出现了没人管、没法管和不敢管的状况，一些地方政府把主要精力放在再分配上，热衷于把公共财政拿来“施舍”，做“政绩”文章，放弃了对初次分配的指导和调控。根据十七大报告关于着力保障和改善民生，推进社会体制改革和在全社会形成合理有序的收入分配格局的要求，我们应当在工资分配管理机构、体制、方式上进行重新设置定位。首先，在新一轮机构改革中，要加大机构整合力度，建立健全一个综合协调管理企业工资分配的职能部门。牵头建立企业工资分配三方机制，负责研究企业工资分配领域的重大问题，要牵头研究制定与工资分配密切相关的劳动定额、计件单价、工作时间等劳动标准，作为贯彻按劳分配的依据，为建立公平合理的工资分配制度奠定基础。其次，要通过科学制定工资政策和增长计划，及时发布工资增长指导线，加强对企业工资分配方面的协调、指导、监督和调控。特别是根据当前劳动报酬占初次分配比重偏低的情况，科学制定并实施职工工资倍增计划，把工资增长作为政府改善民生的重要职责，加以贯彻落实，争取在人均GDP翻两番的同时，社会平均工资也要翻两番。第三，要依法完善最低工资保障制度，逐步提高最低工资保障水平。原则上最低工资标准每两年至少调整一次，工资水平偏低的地方，可以每年调整一次，直接推动工资增长。
此外，政府在宏观层面还要重视处理好个人收入、企业收入与国家收入之间的关系。国家在初次分配和再分配环节上都要适当减税、让利于民。通过适当减税，适当降低国家财政收入所占的份额，提高劳动报酬在初次分配中所占的比重，逐步形成合理有序的分配格局。当前要重视抓好上述四个方面的工作，以实现工资分配宏观调控机制的创新。
分配制度改革与民生(二)：收入分配与改善民生
【分配制度改革与民生】改善民生与收入分配
复旦大学社科部 顾钰民
摘 要： 改善民生要解决的是大多数人能够生活得幸福和有尊严。收入分配是改善民生的源头，改善民生实际上是研究收入分配制度和收入分配政策问题。现阶段按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度、与社会主义市场经济体制结合在一起的按劳分配制度、让一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策，这“三位一体”的收入分配体系客观上会使社会范围的收入差距拉大。“三位一体”的收入分配体系难以自动实现改善民生的目标。改善民生的主体是政府，主要途径是再分配政策，更多地关注直接增加居民收入是政府再分配政策的重点。
关键词：改善民生；收入分配；再分配政策
党的十七大按照科学发展观的基本要求，提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”[1]（P37）。这是我们对经济社会发展指导思想深化认识的重要成果，也是“始终把人民利益放在第一位，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。”[2]（P15）的具体体现。在社会主义初级阶段基本经济制度、收入分配制度和市场经济条件下，从理论和实践的结合上研究如何才能把改善民生的问题真正落在实处，对于实现社会建设的目标具有重要的现实意义。【分配制度改革与民生】
一、改善民生本质上是收入分配问题
把改善民生作为社会建设的重点，显示了我们经济发展观念的转变，即从注重财富生产，转向更加注重财富分配。改善民生本质上是收入分配问题，收入分配是处理和协调社会经济利益关系的主要途径。改善民生、收入分配、协调利益关系在本质上是同一问题的不同侧面，相互之间有着内在联系。收入分配是改善民生的源头，协调利益关系是改善民生的途径，改善民生是要实现的最终目的。
马克思主义经济学的基本观点认为，经济学研究的对象是生产关系，或者是人与人之间的经济利益关系，人们从事生产和其他经济活动都与自身的经济利益有关。经济学要研究的问题是如何处理和协调好人与人之间的经济利益关系，在社会成员之间建立和谐的经济关系，使整个社会能够具有充分的动力和活力，最终实现生产力发展和社会全面进步。马克思主义的这一观点告诉我们，要实现生产力的迅速发展，除了注重科学技术这一要素之外，还必须处理和协调好人们相互之间的经济利益关系，处理好收入分配的问题。作为马克思主义经济学重要理论来源的资产阶级古典政治经济学的理论发展，就清晰地显示了这样的理论发展脉络。古典政治经济学的主要代表人物亚当·斯密把财富的生产作为主要的研究对象，他从社会分工和专业化生产的角度研究如何提高财富生产的效率，认为经济学研究最主要的任务是如何增加社会财富。这样的认识与他所处的发展阶段相联系。到了李嘉图所处的发展阶段，在财富不断增长的条件下，对财富如何进行分配的矛盾越来越突出，利益分配关系日益成为社会关注的重点问题，财富分配越来越成为影响社会经济发展的主要制约因素。李嘉图把经济学研究的主要问题转向了收入分配，他认为，经济学要研究的主要是财富分配问题，其实质是怎样处理好社会各阶级之间的利益关系，只有这样，才能理顺整个社会的经济关系，保证经济的顺利发展。
我国改革开放以来的发展过程中，在经济发展与收入分配问题上，大致可以分为两个阶段。从改革开放初期到20世纪末的发展阶段，我们关注的重点是经济发展，解决的主要
问题是如何实现经济高速增长。进入新世纪以后，随着经济高速发展，财富迅速增长，带来的一个突出问题是收入怎样进行分配，才能在社会中构建一个和谐的经济关系，化解社会矛盾。特别是由于收入分配中差距悬殊的矛盾十分突出，就使社会矛盾集中地表现为收入分配领域的矛盾。在这样的条件下，我们关注的重点也转变为经济增长后的收入分配问题。这种状况也符合发展的一般规律。在温饱还没有解决的发展阶段，能够进行分配的财富不多，人们追求的目标是解决温饱问题，社会范围的收入差距也不大，改善民生的问题还没有提高到大家都关注的程度。但是，现在已经实现了基本小康，我们追求的目标是实现全面小康，使人们能够过上比较富裕的生活。面对社会收入差距呈现扩大的趋势，我们把改善民生的问题提高到了社会建设的高度来认识。这说明，我们对建设中国特色社会主义的认识随着实践的发展不断深化，发展观念也随着认识的深化而转变。中国特色社会主义的发展，并不只是体现在经济高速发展上，在经济发展的基础上，必须处理和协调好人与人之间的经济利益关系，保障和改善民生，使人民群众的生活水平和质量不断得到提高，目标是实现社会和谐、经济社会全面进步和人的全面发展。
改善民生包含着两层含义：一是要解决好大多数人的问题，少数人的问题不能成为民生；二是改善民生不只是解决好人民群众的基本生活需要，而且要使人民群众生活得幸福和有尊严，要不断提高人们的生活质量和水平。这两方面是对民生问题的基本定位，也是我们改善民生的着力点。改善民生是社会建设的重点，也是全面贯彻落实科学发展观的重要体现。但是，改善民生目标的实现要靠制度来保证，其中最重要的是收入分配制度。改善民生不是一句空话，改善民生的实现要靠人民群众收入水平的不断提高，而收入最主要是通过分配途径获得的。从这一意义上说，研究改善民生的问题，就集中到对收入分配问题的研究。研究收入分配，一是研究收入分配制度，二是研究收入分配政策。收入分配制度由社会基本经济制度决定，具体由所有制性质决定，有什么样的所有制结构，就有与之相联系的收入分配结构。收入分配是所有制的实现，人们所说的收入分配是所有制的反面，就是反映了这二者之间的内在联系。按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度是由现阶段基本经济制度决定的。在现阶段基本经济制度条件下，我们只能坚持这样的收入分配制度。收入分配制度是不能选择的，能够选择的只是所有制结构，在所有制结构既定的条件下，不存在选择分配制度的问题，这不以人们的主观意志而转移。收入分配政策是由政府制定的，政府可以根据社会发展要解决的主要问题，或者要达到的某个方面的目标及时地调整收入分配政策，分配政策具有比较强的灵活性，也能够比较有效地解决好问题。收入分配政策与收入分配制度可以对社会收入分配共同发挥作用，并相互协调，互为补充，成为协调社会收入分配的两个主要手段，也是解决好民生问题的制度基础和政策保证。
收入分配制度和分配政策是解决收入分配的两种不同途径，收入分配制度主要作用于微观领域的收入分配，具体是指初次分配制度，要解决的是企业中的收
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