特殊时段人民调解工作(一)：对基层人民调解的思考
对基层人民调解的思考
青龙党校05法律学员 张建德 导师：霍林高
序：基层人民调解释义：
本文所称基层人民调解，指基层人民调解委员会调解 (下称人民调解)，从属于政法系统，主要是以乡镇人民调解委员会(司法所)为主体，各村人民调解委员会(治保委员会)为延伸，乡镇其他具有行政执法能力的“七所八站”为专门机构所组成，以化解基层矛盾，减少信访案件、缓解司法办案压力、维护农村社会稳定为主要目的和服务宗旨的民事调解网络。
一、 现阶段基层人民调解中存在的问题
自2005年开始，在“依法治国”和“以德治国”的指导思想下，基层人民调解委员会大量出现，为基层民间矛盾纠纷化解在司法诉讼阶段之前，缓解司法资源压力提供了一个较为适宜的管道，为维护安定团结的政治局面，保持农村基层社会稳定和长治久安提供了一个良好平台。同时，在当前基层人民调解实践中也出现了一些问题，主要有以下几点：
1、 调解适用的范围过宽。
人民调解的适用范围十分广泛，所有基层矛盾纠纷均属于人民调解工作范畴。由此也导致某些明显违法违规甚至触犯刑法的事件也借人民调解的“壳”而以罚代刑，侵害了社会弱势群体的权益，保护了某些特殊人群。给人一种人民调解委员会不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过人民调解的合法形式掩盖一方或双方的
非法目的。因此，有必要对人民调解的适用范围做出具体的规定，赋予其在民事领域的某些管辖权利，对于涉及刑事审判的具体事件，则不予受理，以避免出现“调解代法”的错误出现。
2、 采取人民调解与行政调解结合的模式且调解无具体期限的限制。
在当前的人民调解实践中，人民调解工作人员常常又是基层行政执法人员，在调解过程中， 出现以行政处罚压成调解协议或是“未调先罚”等各种情况，致使矛盾激化和扩大。特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，人民调解工作人员在受理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。加上法律又缺乏对调解期限的规定，容易导致人民调解工作人员漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的人民调解工作人员的特殊性，因此许多当事人本来不同意调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害基层司法公正。【特殊时段人民调解工作】
由于上述问题的出现，导致人民调解的诉前调解性质柔化，权威性和群众接受度有所降低，影响了基层人民调解的作用发挥。
二、 对基层人民调解几项原则性问题的初步分析
（一）人民调解程序的启动应在当事人自愿的前提下进行
自愿原则，为民调三原则中的第一原则，即对调解的提起必为一方自愿提出而另一方自愿接受，或由主持人员提出，双方自愿接受，
且对于调解协议的内容由双方自愿达成。调解是非强制性的纠纷解决程序，无论是在启动，还是协议的达成环节上，都应以当事人完全自愿为基本原则，即使案件诉之法院后，当事人享有选择判决还是调解的权利，即使主持人员认为调解对双方更为有利，但只要一方不同意，就不能强行调解。主持人员可说明根据自愿原则调解，而调解对双方均有利。现行民事诉讼法规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”最高人民法院《关于人民法院调解工作若干问题的规定》（征求意见稿）
第一条也规定：“ 人民法院对民事案件进行调解，应征得当事人同意。法律、司法解释另有规定的除外。当事人一方或者双方拒绝调解的，人民法院不得进行调解。已经开始调解，当事人一方或者双方明确表示不同意继续调解的，应终止调解。”可见，自愿原则是民事诉讼调解的核心内容，也是民事诉讼调解工作的前提和基础。人民调解虽属于诉讼外调解，但其工作性质具备民事调解的一般特征，即增强人民内部团结、化解判决“非黑即白”二元性及增强当事人和人民群众法制观念三个民事调解主要特征。从人民调解的工作程序上看，也符合民事调解过程的一般要求，即广泛调查、证据采信、当场调解，只有最后一点不同，法院调解作为人民法院行使审判权的一种形式，协议书在程序履行完结后具有与判决书相同效力，而人民调解最后达成调解意见签订的人民调解协议书不具有此效力。从以上可以看出，人民调解作为诉讼前调解的重要组成部分，虽与法院调解在司法定位上有所区别，但也应适用于法院调解的一般原则。
人民调解委员会在接受案件调解的过程中，应首先征询双方当事人的意见，在双方同意的基础上才能启动调解程序，这在调解程序上表现为双方当事人向人民调解委员会提交人民调解申请书，并就当事
人、矛盾纠纷的基本情况及申请事项做出简单说明。如一方或双方不同意调解，则调解程序终止，应对案件按法定程序进行法院审理，直至做出判决，人民调解委员会不能主动启动调解程序。
（二）调解过程中，当事人双方具有自由抗辩和自愿举证的权利 在民事调解中，抗辩是当事人主张与相对方的主张事实不同的事实，用以排斥相对方的主张。抗辩者应当对其主张的抗辩事实承担证明责任。我们将诉讼中的抗辩分为三类：1、权利妨碍抗辩。抗辩者通过证明抗辩事实的存在，说明相对方主张的权利自始不能产生。如在动物侵害案例中，主张损害是由受害人自己引起的，从而排除受害人请求赔偿的权利。2、权利消灭抗辩。抗辩者承认相对方主张的权利发生，但权利发生后因特定事由已归于消灭。如免除债务、合同解除。3、权利限制的抗辩。抗辩者针对相对方的请求，有拒绝给付的权利。如诉讼时效抗辩、先履行抗辩、不安抗辩、同时履行抗辩及检索抗辩（又称先诉抗辩）等。此种抗辩是通过证明抗辩者享有法定权利以对抗相对方请求权的行使，其实质为行使民法上的抗辩权。
举证否认是指当事人提出相反的证据，证明与相反方的主张相反的事实，从而做出否认。否认者此时提出的证据就是证据学中的反证。反证与本证相对应，本证是指对待证事实负有证明责任的当事人所提出的证据材料，反证则是指对待证事实不负证明责任的一方当事人，以证据证明相反事实存在的证据材料。
在民事调解过程中，当事人双方可以根据本人的权利主张或针对对方的权利主张自由进行抗辩和举证。进行抗辩和举证可以在调解调查过程的任意时段提出，以利于人民调解委员会工作人员掌握纠纷事实，厘清双方当事人的认知误差，从而提出当事人双方均易接受的协议条件，促进调解协议的达成。
（三）、调解协议的内容应在双方当事人都自愿同意的情况下达成
调解协议是双方当事人自愿处分其实体权利和诉讼权利的一种文书形式，是当事人之间的法律文书，当事人在人民调解委员会主持调解下所达成的协议，应等同于当事人解决争议的一种“契约”或者民事合同，调解协议的内容对双方当事人来说，直接关系到当事人合法权益是否能够实现，至关重要。因此，人民调解过程中应注重以下几点：
1、 在诉讼调解过程中，调解协议方案应由当事人共同协商提出，而不能由人民调解委员会工作人员全盘确定。
2、 在调解过程中，人民调解委员会工作人员的地位和作用是比较特殊的。具有双重身份：他既是调解的主持人，又是具有执法权的行政工作人员。一旦由人民调解委员会工作人员提出调解方案，都会给当事人形成一种必须接受调解，否则会在解决中吃亏的压力，从而不利于调解协议的达成。因此，人民调解委员会工作人员在调解过程中应尽量避免给当事人留下此种印象，尽量引导当事人自由协商，促使当事人自主达成调解协议。对于双方有争议的问题，人民调解委员会工作人员应从法律的角度予以分析和说明，提出对双方都无明显妨害的建议，尽量避免掺有主观的个人感情色彩。调解过程中，人民调解委员会工作人员必须摆正自己的位臵，克服和避免以下二种倾向：一是以“压”促调，人民调解委员会工作人员以“调解不成就诉讼，判决结果还不如调解”等警告性语言胁迫当事人；二是以“拖”促调，反复调解，对案件久拖不决，当事人不达成调解协议决不罢休。上述两种情况都是违反当事人的自愿原则的，在实践中造成的影响也是很不好的。
特殊时段人民调解工作(二)：关于区人民调解工作的几点思考
关于区人民调解工作的几点思考
关于区人民调解工作的几点思考
近年来，随着社会转型以及社会经济结构的变化、利益格局的调整，特别是撤县设区后，社会矛盾纠纷的主体、内容、成因等都发生了深刻变化，行业性、专业性矛盾纠纷大量上升。随着调解领域不断拓展，成立了专业调解机构，建立了专职调解员队伍，积极开展系列专业调解工作，大大提升了人民调解工作实战能力和社会影响力。然而，随着形势的发展和专业调解工作的深入推进，我区专业调解工作也面临一些新的问题和困难。
一、人民调解工作基本情况
近几年，人民调解所作用的对象——社会矛盾纠纷发生了深刻变化，调解纠纷的范围从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷，以及村务管理、农民负担、土地承包及流转、征地拆迁和补偿、施工扰民、环境污染、劳动争议、拖欠农民工工资、医患纠纷等各个方面。损害赔偿纠纷升级为工伤(死亡)赔偿、非因工死亡赔偿、道路交通事故损害赔偿等类型的纠纷；邻里之间因巷道、屋檐、宅基地等引发的矛盾纠纷呈现上升趋势，纠纷双方各不相让从而矛盾加剧；劳动争议纠纷则以建筑工地劳资纠纷和企业劳资纠纷由个体单一的发展为群体性，涉及人数多，内部关系比较复杂，调解难度较大矛盾纠纷。民间纠纷日益复杂化、调解难度加大，给社会稳定增加新的不安定因素的情况和问题，人民调解工作也遇到了许多新情况、新问题，使调解工作的局限性日益凸显，制约了调解工作的发展，亟待人民调解工作更加规范，机制更加完善。针对出现的新情况、新矛盾我区建立了医患纠纷等8个专业调委会，成立了区交通事故调解工作室等10个调解工作室；建立了8个镇级调委会和107个村级调解组织，做到区、镇、村三级调解组织全覆盖，真正做到“大事不出镇、小事不出村”的调解格局。同时，积极开展医患纠纷、道路交通事故、劳动争议、物业纠纷、环境污染等系列专业调解工作，取得了明显成效。
(一)专业调委会组织网络体系不断健全。结合我区实际，根据行业分布特点和纠纷多发领域，以及社会热点、难点领域，切实加强与有关行业管理部门、社会团体和组织的沟通联系，规范设立行业性、专业性调解组织。一是区建立医患纠纷调委会，组织有医疗专业和法律专业人员进行医患纠纷矛盾调解，必要时引导其走司法程序；二是从区、镇和企业单位三个层面搭建调解工作平台，积极化解劳动争议纠纷；三是在区交警大队和洪蓝中队设立了人民调解工作室，将民警不能现场处理的一般交通事故和重大交通事故的损害赔偿纠纷，纳入人民调解工作范畴；四是镇调委会下设征地拆迁、土地流转、企业改制、军转安置、环境污染等若干专业调解小组，化解城乡改革、建设和管理中的疑难复杂矛盾；五是建立行业性调解组织，如服装行业调委会、机械加工行业调委会、消费者协会调委会等。2013年，全区各类调解组织共接待群众4122批次14179人次，受理调处纠纷2908起，成功调处2891起，成功率达99.4%。
(二)专业调解队伍不断壮大。我区专业调解队伍以专职调解员为主，主要从退休专业人员、法律工作者或相关专业大学毕业生中选聘产生，同时，建立法律和相关专业的专家库，聘任相关行业的专家、教授、资深律师等担任专家库成员。目前，全区专职调解员队伍已近200人。
(三)专业调解组织的规范化建设不断加强。出台一系列规范性文件，明确公调、诉调、交通事故调解、医患纠纷调解、劳动争议调解等专业调解的对接内容、方式、机制、程序和保障；积极协调法院、公安、劳动、卫生、工商、住建等部门，在场所建设、人员配置和工作机制等方面不断完善；加强专业调解人员的业务培训工作，着力提升专职调解员的业务能力。
二、存在的主要问题及原因
随着社会的发展和形势的变化，我区专业调解工作在推进过程中，面临不少制约发展的现实困难，也暴露出一些新的问题。
(一)领导重视程度不够。有些地方党委政府领导没有充分认识到专业调解在及时化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中所具有的独特优势和作用，对调解工作不重视，支持不力，舍不得投入。甚至有的本系统的主要领导对调解工作不够重视，有畏难情绪，行动不积极。一些相关部门积极性不高，协调配合不到位。【特殊时段人民调解工作】
(二)调解室建设不规范。有的地区未按照规范统一的要求建设调解工作室，影响了专业调解工作的开展。一是办公房面积不达标，有的专业调解工作室只有1间办公用房，调解室与办公室合用；二是场所设置不规范，名称牌、标识样式、上墙制度和公示内容不统一；三是办公装备不到位，一些调解工作室没有专门安装电话和网络，少数调解工作室甚至没有配置电脑、传真机和照相机等必要的办公设施。
(三)专职调解员队伍存在结构不合理和不稳定。专职调解员队伍主要由某些行业或领域的退休人员或刚毕业的大学生组成，在结构上呈现“非老即小，以老为主”的特征。而由于待遇较低，大学毕业生往往以此为跳板，锻炼一两年后就选择离开，调解员队伍不够稳定。另一方面，调解员专业知识缺乏也制约着专业调解工作的开展。
(四)专业指导力度不够。有的单位疏于对专业调解工作的日常指导管理，具体业务部门平时很少去专业调解工作室，有的甚至半年也不去一次，对情况不掌握，更谈不上帮助指导，造成工作开展不规范，效率低下，作用发挥不明显。
(五)推进深度和广度不够。目前，我区专业调解领域主要在医患纠纷、道路交通事故纠纷、劳动争议、消费纠纷等。劳动争议调解的对接仅限于区本级层面上，镇级层面大多没有与劳动仲裁部门建立联系，调解作用未能充分发挥。医患纠纷调解重点在城区医院，对社区卫生院触角延伸不够。对电子商务、食品安全、知识产权等热点领域的纠纷调解尚未涉足。
(六)经费保障不到位。虽然省市区对专业调解经费保障作出要求，但大部分都得不到落实，调解组织的各项经费大部分由司法行政部门和相关部门筹集，保障上存在临时
性、不稳定性。经费上的支持力度不够，挫伤了调解人员的积极性，在一定程度上制约着专业调解工作的健康持续发展。
三、加强专业调解工作的对策和建议
实践证明，深入推进专业调解工作，党委政府重视是根本，司法行政机关指导是保障，行业主管部门参与是前提，保障有力是关键。下一步，我区的专业调解工作应着重从以下几个方面加以完善：【特殊时段人民调解工作】
(一)建立健全协调联动运行机制。专业调解需要相关行业管理部门的协调配合，单靠司法行政部门很难做好，必须充分调动各方面积极因素，整合各方面调解资源，才能得以顺利推进。因此，全区司法行政系统要切实加强与相关部门的协调配合，加强对专业调解组织的工作指导，帮助其解决建设和工作运行中遇到的问题。要建立健全长效机制，建立司法行政与相关行业管理部门的联席会议制度，共同开展工作调研，互派人员开展业务培训，努力实现对接双方机制互联、功能互补、力量互动。
(二)大力推进专职人民调解员队伍建设。根据专业调解工作特点，建立“专普结合、以专为主”的专业调解队伍。按照专业调解工作的需求，选聘具有交通事故处置经验、有医疗专业知识等特长的人民调解员，重点加强专家型人民调解员的选聘和培育力度。结合实际需要，对录用的专职人民调解员进行合理配置，每个专业性、行业性人民调解委员会配备专职人民调解员原则上不少于3名，每个工作室配备不少于2名，其中有懂法的、有熟悉专业的、有实践经验丰富的，特别是熟悉专业的调解员不可少，根据需要可以配备适量的兼职人民调解员作为补充，形成知识结构合理、优势互补的配置结构。考虑到专业调解的特殊性和专业性，可建立专家库，由资深律师、法官、相关专业人员和首席调解员组成，接受专业性、行业性调委会的咨询或应邀参与调解，提高人民调解的公正性和公信力。
(三)加强专业调解组织的规范化建设。按照规范化人民调解委员会建设的标准，建设行业性、专业性人民调解委员会或调解工作室，确保建设不走样。调委会(工作室)应悬挂人民调解工作标识和机构标牌，办公场所功能齐全，设置办公室(接待室)、调解室、档案室等，配备电脑、打印机、照相机、电话机、档案柜等必要的办公设备。建立健全学习例会、纠纷登记、报表统计、档案管理、信息报送、绩效考评等一系列制度，保证专业调解工作的规范运作。规范制作调解协议书、调解卷宗，对调解工作情况进行登记和统计，统计数据纳入本级调解案件数。建立定期纠纷排查、分析研判机制，及时把握纠纷动态和发展趋势，切实做好专业性、行业性矛盾纠纷预防与调处工作。
(四)加强专职人民调解员业务培训。司法行政机关应会同相关部门，按照统一规划、分级负责、分批实施的原则，共同组织开展好专职人民调解员业务培训工作，努力培养一支适应化解专业性、行业性矛盾纠纷需要的高素质人民调解员队伍。培训主要形式包括初任培训、年度培训和职称培训。初任培训由区司法局组织，培训对象为新任专职调解员，时间不少于10天；年度培训由市司法局组织，培训对象为所有专职人民调解员，采取分批分期轮训；职称培训由市、区司法局会同人力资源和社会保障部门共同组织，培训对象为晋升职称的专职人民调解员，采取分级培训的方式。培训应当坚持“实用、实效”的原则，采取理论和案例相结合的形式，通过组织专家授课、观摩审
判、典型案例讲解等，加强对专职人民调解员法律政策知识、专业知识、调解技能的培训，有效提高专职人民调解员的综合业务素质和调解水平。
(五)加强基层人民调解员组织和队伍建设。一要努力实现组织体系规范化，进一步细化纠纷责任单元，完善人民调解组织网络及管理；规范人民调解委员会名称及其印章刻制，并实行登记备案制度；建立司法所人员分片包干联系制度，切实加强对辖区内村(居)调委会的指导和管理。二要加强队伍建设,不断提高人民调解员的整体素质。结合村(居)改选等工作，规范人民调解员产生方式；规范人民调解员培训工作，以镇司法所培训为主，有针对性地开展了星级人民调解员、镇调处中心专兼职调解员、企业调委会调解员等培训班，确保人民调解员参加年度培训的时间不少于5天。向区委、区政府积极汇报，与区财政局等有关部门积极协调，切实落实司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费和人民调解员补贴经费；积极开展调解案件以奖代补活动，切实提高调解员的工作积极性，保持队伍的稳定性。
(六)建立考核奖惩制度。制定专职人民调解员考核办法，对专职人民调解员进行日常考核和年度考核。考核内容包括人民调解工作实绩、群众满意度以及遵守人民调解工作纪律的情况。对当年考核评为优秀等级的或有突出贡献的，优先推荐评先评优，并给予相应的奖励；对当年考核不合格的，予以通报，连续两年考核不合格的，予以解聘。
(七)加强对专业调解工作的总结和研究。专业调解是近几年才逐渐开展起来的一项创新工作，有些领域还处在摸索阶段，许多做法尚待实践检验。司法行政机关应会同相关行业管理部门，定期组织开展专业调解工作研讨交流活动，深入分析研究不同领域的矛盾纠纷特点，探索调解工作规律和方法，积累和丰富调处工作经验。要根据社会的发展，积极拓展新的专业调解工作领域，大胆尝试专业调解的运作模式，有效化解各类社会矛盾纠纷，不断推进新时期人民调解创新发展。
(八)建立健全保障机制。争取各级党委、政府出台有利政策，为专业调解工作开展提供法律或者政策保障。司法行政机关应当会同相关部门按照《人民调解法》的规定和财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》的要求，积极争取党委、政府和有关部门的重视和支持，将专业调解工作经费、以及专职人民调解员的聘用经费纳入财政预算，变软性规定为硬性措施，保证专业调解工作的正常开展。积极协调各行业主管部门给予必要的财力支持，提供相应的保障。）
特殊时段人民调解工作(三)：2015人民调解委员会工作计划
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